检察环境公益诉讼的理论优化与制度完善
作者：陈晓景
内容摘要：2017年修正的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》建立了现行的检察环境公益诉讼制度。然而，作为公益代表人，检察机关在保障环境公益的实践中陷入了检察监督区域性与生态环境整体性矛盾、损害救济和环境风险预防背离、维护环境公益和履行法律监督职能错位等困局。原因在于现行检察环境公益诉讼制度基于传统公益理论，将生态环境和资源保护的环境公益混同于国有财产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域的国家利益和社会公共利益。环境公益区别于社会公益、国家利益，其内涵应当是生态共同体利益。完善检察环境公益诉讼制度应明确环境公益的法律地位，增加独立于检察环境社会公共利益诉讼和国家利益诉讼的检察环境公益诉讼类型。同时健全生态系统整体保护的检察监督机制，强化环境风险预防功能，构建法律监督与环境公益维护相统一的衔接机制。
关键词：公益；环境公益；生态共同体利益；检察环境公益诉讼
一、问题的提出
2015年，中央全面深化改革领导小组第12次会议审议通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）。《试点方案》要求检察机关牢牢抓住“公益”这个核心，重点对生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让、食品药品 安全等领域造成国家和社会公共利益损害的案件提起民事或行政公益诉讼。2017年修正的《行政诉讼法》《民事诉讼法》沿用《试点方案》的规定，将人民检察院提起的生 态环境和资源保护公益诉讼、食品药品安全公益诉讼、国有财产保护和国有土地使用权出让公益诉讼等四种类型的公益诉讼纳入我国行政诉讼体系；将人民检察院提起或支持起诉的生态环境和资源保护公益诉讼、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等 公益诉讼纳入我国民事诉讼体系。从此，检察环境行政公益诉讼和民事公益诉讼作为诉 讼体系中的两种法定形态，成为保障我国生态文明建设的重要手段。从人民检察院提起公益诉讼的制度目标来看，环境公益保护应当是人民检察院提起生态环境和资源保护公益诉讼（下文将该种应然意义的诉讼类型简称为检察环境公益诉讼）的根本价值追求。然而，现行检察环境行政公益诉讼和民事公益诉讼制度在实践中出现了难以维护环境公益的困局。
二、检察环境公益诉讼的理论优化
环境公益维护是检察环境公益诉讼的逻辑起点和价值目标。现行检察环境行政公益和民事公益诉讼制度运行之所以出现上述矛盾、错位等问题，很大程度上是因为指导该制度创设和施行的基本理论与维护环境公益的需求之间不契合。其中最核心的理论问题是将生态环境和资源保护的环境公益混同于国有财产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域的国家利益和社会公共利益。自环境公益诉讼引入我国以来，学界对于环境公益的讨论从来没有停止过。虽然环境法学者普遍认为环境公益诉讼需要应对的是行为“对环境的损害”，不宜将“对人的 损害”纳入环境公益诉讼的范畴，但由于我国法律法规一直没有对环境公益、社会公共利益、国家利益作明确划分，相关理论和实践常常从社会公共利益、国家利益的内涵来理解环境公益的概念，导致检察环境行政公益和民事公益诉讼制度的运行从根本上处于理论迷离的状态之中。下文拟对既往支撑检察环境行政公益和民事公益诉讼的社会公共利益、国家利益理论作概念上的澄清，从而为检察环境公益诉讼制度建立可靠的理论基础。
三、检察环境公益诉讼的立法确认
明确了环境公益与社会公共利益、国家利益的区别，尤其是明确了环境公益是生态共同体的利益之后，还需从立法上给予符合环境公益需要的检察环境公益诉讼制度以明确的法律地位。“既切合实际而又受人欢迎的立法，是一个根据科学精神、不断修改的过程。”通盘考虑维护既有法律的稳定性和时代对环境公益的制度需要，建立检察环境公益诉讼制度的立法措施可以划分为承认和创立两个方面。所谓承认是指对已经建立的检察环境社会公共利益诉讼和国家利益诉讼制度的确认；所谓创立是指以明确的法律条文建立独立于检察环境社会公共利益诉讼和国家利益诉讼制度之外的检察环境公益诉讼制度。
四、检察环境公益诉讼的制度完善
明确了检察环境公益诉讼的理论内涵和法律地位后，针对上文提出的现行检察环境行政公益和民事公益诉讼制度运行中出现的困局，可以从健全生态系统整体保护的检察监督机制、强化检察监督中的环境风险预防功能、构建法律监督与环境公益维护相统一的衔接机制三个方面予以完善。
五、结语
我国环境公益诉讼制度的立法建设虽经过了十年历程，但仍未取得符合维护环境公益要求的建设成果。其中一个重要原因是环境公益混淆在其它公益理论中，一直没有受到应有的关注。生态系统整体性的理念以及实施流域大保护的国家战略，体现了环境公益的价值追求。检察机关作为国家治理体系的重要组成部分和公益代表人，具有防范环境风险、维护环境公益的责任与使命。我国应当建立起新检察环境公益诉讼制度，使之回应时代发展的需求，强调生态共同体利益的整体保护、预防环境风险、实现法律监督与环境公益维护的有机统一。这种制度安排明晰了环境私益和生态共同体利益的区别，既尊重了检察环境社会公共利益诉讼和国益诉讼的法律地位，也统筹安排了检察环境公益诉讼制度在我国诉讼体系中的适当位置。
详见文献来源：陈晓景.检察环境公益诉讼的理论优化与制度完善[J].中国法学,2022(04):288-304. DOI:10.14111/j.cnki.zgfx.20220721.013.
